Новий Закон «Про прокуратуру» обмежує її права, проте захищає прокурорів від тиску «згори»

Верховна Рада відклала до 15 липня набуття чинності нового Закону «Про прокуратуру», яким вносилися кардинальні зміни в діяльність цього державного інституту. Чимало статей нового закону викликали неоднозначні оцінки юристів-теоретиків. Чим реорганізована після набуття чинності законом прокуратура відрізнятиметься від старої, «ВЗ» з’ясував у юриста-практика, прокурора міста Львова Андрія Гнатіва (на фото).

— Андрію Ярославовичу, деякі положення нового Закону «Про прокуратуру» вже набули чинності. У жовтні минулого року прокуратуру позбавили функції так званого загального нагляду за дотриманням законів. Чимало правників вважають, що прокуратуру таким чином зробили беззубою.

— Якщо лише позбавити прокуратуру функції так званого загального нагляду та при цьому не забезпечити відповідними законами права громадян на безплатну юридичну допомогу, не налагодити діяльність контролюючих органів, то таке реформування не піде на користь людям. Наведу приклад. Щойно прокуратуру позбавили функції загального нагляду (правильно: нагляд за додержанням та застосуванням законів), до прокуратури звернулася жінка, яка вдруге перебувала в декретній відпустці. Щоб отримати допомогу на народжену дитину, мала зібрати необхідні довідки. Коли прийшла по довідку на підприємство, де працювала до декретної відпустки, з’ясувала, що там вже не працює і довідки їй не видадуть. Раніше органи прокуратури могли винести постанову про проведення перевірки за таким фактом, витребувати на підприємстві необхідні документи, внести документ прокурорського реагування, який би сприяв поновленню прав громадянки. Сьогодні таке звернення щодо керівника підприємства підлягає скеруванню для розгляду до територіальної Державної інспекції з питань праці…

Варто нагадати, чому прокуратуру позбавили функцій загального нагляду. Ще у 1995 році держава Україна, наближаючись до ЄС, підписала зобов’язання щодо своєї демократизації. Одна з умов — приведення функцій прокуратури до європейських стандартів, зокрема позбавлення функцій загального нагляду. Чимало експертів ЄС вважали, що, здійснюючи загальний нагляд за додержанням законів, прокурор безперешкодно отримував будь-які документи й проводив перевірки. На думку європейців, такі перевірки, зокрема бізнес-структур чи політичних процесів, держава має здійснювати через відповідні, створені саме для цього органи. Прокуратура не повин­на бути таким собі «государевим всевидячим оком», яке всіх контролює. Донедавна в Украї­ні функціонували понад 70 контро­люючих органів. Вважали, що прокуратура, здійснюючи загальний нагляд, фактично дублювала їхні функції.

За європейськими стандартами, функції прокуратури повин­ні стосуватися виключно сфери кримінальної юстиції. Прокуратура мусить забезпечувати державне обвинувачення в суді, здійснювати нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю, дізнанням та досудовим слідством правоохоронних органів, нагляд за виконанням судових рішень.

У висновку Венеціанської комісії, яка у вересні 2013 року дала оцінку попередньому проекту Закону «Про прокуратуру» (його постулати на 80 відсотків відображені у новому законі), навіть ставили під сумнів потребу залишення за прокуратурою функції представництва в суді інтересів громадян та держави. Експерти Венеціанської комісії пропонували у новому законі визначити, у чому саме полягають інтереси держави, які має захищати прокуратура. На Заході вважають, що прокуратура має представляти інтереси не всіх, а певних категорій громадян — недієздатних, обмежено дієздатних, неповнолітніх. Західні експерти пропонували вказати в Законі «Про прокуратуру» застереження, які б унеможливили представництво прокуратурою якихось корпоративних державницьких інте­ре­сів. Зважаючи на ці побажання, у новому законі занотували: «Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради…».

На жаль, у новому законі є так звані оціночні поняття, які кожна особа, залежно від своєї фаховості та досвіду, оцінюватиме по-своєму. У статті 23 «Представництво інтересів громадянина або держави в суді» зазначено: «Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені або оспорювані права або реа­лізувати процесуа­льні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист».

Хто вирішуватиме, «належним» чи «неналежним чином» захищали людину? Я, наприклад, вважатиму, що права неповнолітнього відповідні соціальні служби захищали погано. А мій колега вважатиме, що чиновники захищали права дитини «належним чином». Отож прокуратурі в судовий процес немає потреби втручатися… Така невизначеність дає «люфт» для зловживань.

— Новим законом змінюється структура органів прокуратури. Складатиметься з Генеральної прокуратури, регіональних і місцевих прокуратур, військових прокуратур, спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Прокурорів, за новим законом, обиратимуть на конкурсних засадах. Як це втілюватиметься в життя на практиці? Чи очікує на працівників прокуратури суттєве скорочення?

— Сьогодні, для прикладу, у Львові діють шість районних та міська прокуратура, поруч працює прокуратура Пустомитівського району. Після реорганізації їх об’єднають у три прокуратури. Без скорочень не обійдеться. Сьогодні в органах прокуратури працюють близько 18 тисяч осіб. Новим законом кількість працівників передбачено скоротити до 15 тисяч.

Конкурсний відбір прокурорів проводитиме кваліфікаційно-дисциплінарна комісія. За результатами тестування встановлюватиметься рейтинг кожного кандидата…

До складу кваліфікаційно-дисциплінарної комісії входитимуть одинадцять осіб: п’ять представників прокуратури, двох членів комісії обиратимуть на з’їзді вищих навчальних юридичних закладів, одного — на з’їзді адвокатів, трьох членів комісії призначатиме Уповноважений Верховної Ради Украї­ни з прав людини. Комісія діятиме на постійній основі. Окрім відбору кадрів, розглядатиме звернення щодо вчинення працівниками прокуратури дисциплінарних проступків.

— Поки що всі кримінальні провадження щодо чиновників розслідують слідчі прокуратури. Чим тоді займатимуться працівники Національного антикорупційного бюро?

— З прийняттям нового Закону «Про прокуратуру» у його перехідних положеннях ще раз нагадали, що слідчі прокуратури здійснюватимуть досудове розслідування до початку діяльності державного бюро розслідувань, але не довше як п’ять років після набуття чинності новим Кримінально-процесуальним кодексом України, тобто максимум до 20 листопада 2017 року. З прийняттям Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» буде змінено підслідність досудових розслідувань. Детективи (слідчі) бюро розслідуватимуть окремі категорії кримінальних правопорушень (чиновників вищого рангу), якщо розмір предмета злочину або завданої ними шкоди у 500 і більше разів перевищує розмір мінімальної заробітної плати. Прокуратура ж розслідуватиме здебільшого некорупційні кримінальні правопорушення, вчинені представниками не керівної ланки правоохоронних органів. Наприклад, міліціонер вчинив ДТП. Антикорупційне бюро таким розслідуванням не займеться, бо яка там корупція? Слідчі міліції також не мають права розслідувати провадження щодо працівників органів внутрішніх справ. Такі досудові розслідування залишатимуться за прокуратурою.

— Підсумуйте, будь ласка, свій аналіз нового Закону «Про прокуратуру».

— Закон прогресивний. Наблизив нас до європейських стандартів. Запровадження прокуратурою процедури досудового врегулювання супере­чок також позитивний момент. Прокуратура має право надіслати порушникові законодавства звернення, в якому вкаже на всі порушення, при цьому запропонує усунути їх до врегулювання суперечки в суді.

Одним із найбільших плюсів вважаю започаткування прокурорського самоврядування. Його чинитимуть через Все­україн­ську конференцію прокурорів і Раду прокурорів. Остання буде постійно діючим на громадських засадах органом, який рекомендуватиме прокурорів до призначення на посади та вирішуватиме питання щодо виконання прокурорами своїх службових обов’язків. Це захист прокурорів від тиску згори.

Новим законом передбачено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів розглядатиме і питання притягнення працівників прокуратури до дисциплінарної відповідальності. Зараз наказ про дисциплінарне покарання підписує керівник прокуратури. З набуттям чинності положень нового закону будь-яку скаргу на прокурора розглядатиме кваліфікаційно-дисциплінарна комісія. Вона має почати дисциплінарне провадження, яке члени комісії можуть проводити протягом двох місяців, а в разі необхідності додавати ще місяць. Згодом комісія більшістю голосів приймає рішення щодо працівника прокуратури, на якого надійшла скарга.

Щоправда, це положення закону може стати палицею з двома кінцями. Після будь-якого судового процесу одна зі сторін залишається в програші. До кваліфікаційно-дисциплінарної комісії може звернутися будь-яка особа. То чи не використовуватиме таку можливість «насолити» прокуророві людина, інтереси якої прокурор не визнав законними?

Доводилося спостерігати, як слідчі-судді, розглядаючи, наприклад, оскарження невнесення відомостей в Єдиний реєстр кримінальних розслідувань, за однакових обставин виносили протилежні рішення. Бо зважали на особу скаржника. Можливо, і хтось із прокурорів, як і ці судді, приймаючи певне рішення, міркуватиме: «Навіщо мені завтра давати пояснення комісії та доводити свою правоту?..». Чи не буде це своєрідним способом тиску на прийняття рішення?..

Коментар експерта

Микола Погорецький, доктор юридичних наук, завідувач кафедри правосуддя Київського національного університету ім. Т. Шевченка

Чимало положень Закону «Про прокуратуру» є непродуманим популізмом та марнотратством. Якщо забираємо у прокуратури загальний нагляд, то що залишається? Повинні тоді бути інші органи, які контро­люватимуть порушення законів на підприємствах, в організаціях. Загальний нагляд стосувався й органів виконавчої влади, місцевих рад, де прокуратура перевіряла додержання законів і захист посадовцями інтересів держави. В Україні не існує інших органів, які виконували б функцію нагляду за законністю дій цих суб’єктів. А ми читаємо у ЗМІ про корумпованість органів влади.